政策和城市发展导向下，城投企业的发展新主题

短发二三年

*本期文章摘编自《2022年城投企业发展研究白皮书》
第一篇——行业发展综述，第一节
第一篇 行业发展综述

1.政策环境：城投是经济发展的稳定器

城投企业作为政府投融资平台，主要由地方政府出资成立，成立之初受政府委托或依据政府安排负责某个区域范围内或某一业务领域内的工作，具有一定区域专营性或自然垄断性。鉴于城投企业所从事的业务，城投行业发展与宏观经济运营密切相关，在一定程度上起到我国经济发展稳定器的作用。城投行业融资政策具有周期性的监管强度，2022年以来城投融资监管强度迭代加速。在城市更新、保障房、新基建和智慧城市等相关政策支持下，城投企业获得新的融资主题和业务方向。同时在国企改革、土储改革等相关政策的支持下，城投行业逐步开始市场化转型升级。
1.1.城投是经济稳增长的重要抓手

城投行业与国家宏观经济财政政策、金融政策及监管政策存在相互影响关系，宽松的政策会导致财政支出扩大、基建投资力度加大、融资便利，有利于城投企业融资、持续运营和城投行业的持续发展。紧缩的政策会导致财政支出收缩、基建投资增速下降、融资环境趋紧，对城投企业融资和业务运营产生不利影响，导致城投行业的发展放缓。因此城投企业可以在拉动经济的同时，不会增加政府显性杠杆率，并且不会引发如刺激地产市场所导致的房产泡沫等次级问题，城投企业成为我国经济稳增长的重要抓手。
一方面，当GDP增长率呈下降趋势，经济面临下行压力时，主要矛盾为稳增长，融资政策环境会相对宽松。基于相关政策（如财政部92号文、银监会12号文、六稳六保等），城投企业通过积极扩大有效融资、合理运用资金等方式推动经济持续健康发展。



2008-2021年中国GDP增长率和相关城投政策

另一方面，当GDP增长率呈上升趋势，经济基本面较好，没有很大维稳的诉求时，则主要矛盾调整为防风险，融资政策环境会相对收紧。基于相关政策（如国务院19号文、国务院43号文、财预175号文等），城投企业的融资约束增加，债务增速减缓，债务风险降低，从而实现经济稳定增长。
1.2.城投融资政策呈现周期性监管强度，近期政策迭代加速

自2008年以来，城投企业经历周期性的融资政策监管强度，其监管环境在宽松和收紧间不断迭代。前一个周期性城投政策源于2018年中美贸易摩擦加剧，外部环境发生明显变化。中央政治局会议提出“六稳”，而2020年初的疫情严重冲击我国经济，造成经济增长不稳、金融风险增大等问题，中央及时提出“六保”，形成“六稳”加“六保”的工作框架，强调通过保基本民生、保市场主体实现稳投资。


随着2020年下半年我国疫情防控取得显著成效，稳增长压力减少，城投融资政策迈入严监管周期。财政部在2020年底提出对地方政府债务进行分档管控，国务院在2021年3月印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等，强调健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府隐性债务风险，防范化解财政运行风险隐患。
2022年城投融资政策环境迭代加速。融资政策出现松动迹象于2022年4月，在经济下行压力逐渐增大的背景下，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，强调支持地方政府适度超前开展基础设施投资，依法合规保障融资平台公司合理融资需求。金融机构要主动对接重大项目，要合理购买地方政府债券，支持地方政府适度超前开展基础设施投资。


为了解决我国部分区县存在财政压力大、财政体制不合理等问题，国务院办公厅在2022年6月印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，强调清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。强调各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。
这意味着城投融资监管环境进一步收紧，省级调控能力进一步加强，“全省一盘棋”的逻辑加深，省间分化格局可能加剧，省内的各区县城投企业的融资意愿和规模可能下降。通过省级财政统一调控，经济强省的弱城投企业可能获得更多资源从而受益。
1.3.多重政策为城投企业带来新的融资主题

城市更新、保障房、新基建和智慧城市等政策的出台，为城投行业带来新的融资主题和业务方向。一方面，城市更新和保障房等政策，可促进城镇旧区域重建、人才安居、资产变资本。另一方面，新基建和智慧城市等政策，可促使城市发展迈向数字化、网络化和智能化。
在城市更新方面，城市更新是指在特定城市建成区，如旧工业区、旧商业区、旧住宅区等，对已不适应现代化城市社会生活的部分，根据城市规划进行综合整治、功能改变或拆除重建等多种更新活动。其概念包含了老旧小区改造、棚改、城市功能体系改造等多方面内容。
城市更新相关政策强调要实施城市更新行动，在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作等。基于此，城市更新政策为城投平台融资提供新增融资主题与业务方向。按照改造力度由弱到强，城市更新为主要可分为整治类、改建类和拆建类三种类型。盈利主要来自一级土地整理收益和二级土地开发收益。其供地模式创新简化了城投参与土地一二级开发的流程，从而保证城投企业可以有效降低拿地成本，获取更高的开发收益。并且大多数城市更新项目属于经营性项目，不涉及新增隐性债务，有利于城投平台合法合规参与土地业务。
在保障房方面，随着近年来“新市民”等政策的支持，保障房相关政策频出。相关政策强调要加大保障性租赁住房供给，将保障性租赁住房纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点行业。保障房业务一直被视为具备一定公益性的城投基础业务，未来在相关政策趋势下，参与保障房建设的城投企业可能获得较大新增业务量的提升。


新基建是智慧城市发展的基础。新基建是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。新基建主要包括七大领域：5G基站建设、特高压、城际高速铁路/城市轨道交通、新能源汽车充电桩、工业互联网、大数据中心、人工智能。虽然智慧城市不在新基建的领域内，但新基建是智慧城市建设的必要因素，智慧城市的高质量发展需要新基建的完善。
在新基建方面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。《“十四五”数字经济发展规划》强调，加快建设信息网络基础设施，推进云网协同和算网融合发展，有序推进基础设施智能升级。
各地纷纷响应国家政策号召，出台新基建五年规划。例如，《江苏省“十四五”新型基础设施建设规划》提出5G基站数从7.1万增长到25.5万，大数据中心在用标准机架数从35万增长到70万，大型、超大型数据中心运行电能利用效率从1.5降为1.3；在融合基础设施领域，省级工业互联网平台从86个提高到100个，车联网覆盖道路从770公里提高到2000公里，各类快速充电终端从9万提高到30万；在创新基础设施领域，国家级创新平台从14个提升到21个，省级创新平台从127个提升到246个。《浙江省数字基础设施发展“十四五”规划》提出建设先进泛在的网络基础设施，建成绿色高效的算力基础设施，建设特色鲜明的新技术基础设施，打造高效精准的时空智能服务平台，布局全域感知的物联基础设施，打造数智赋能的融合基础设施，建设合作开放的数字基建生态体系。


城投企业作为城市传统基建的主力军，有参与新基建建设的天然优势，一些城投企业已经开始通过战略合作实现相关研发和成果落地。例如，上海城投与隧道股份、上海电信、上海移动、上海联通、上海铁塔签署战略合作框架协议，共同推进桥隧5G建设，助力交通数字化转型，推进信息基础设施与交通设施的跨界融合和共建共享。广州城投和华为签署战略合作协议，将充分发挥华为在5G、人工智能、云计算、大数据、物联网、融合通信、视频等方面的优势和能力，推动新型城市基础设施建设，打造开放、融合、共享的智慧城市数字底座和城市智能中枢。

在智慧城市方面，《国家综合立体交通网规划纲要》提到，推动智能网联汽车与智慧城市协同发展，建设城市道路、建筑、公共设施融合感知体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提到，要分级分类推进新型智慧城市建设，将物联网感知设施、通信系统等纳入公共基础设施统一规划建设，推进市政公用设施、建筑等物联网应用和智能化改造”。
在国家层面的政策引导下，多数省市均在纲要中明确指出要推动智慧城市建设，提高社会治理智能化水平，并且出台智慧城市相关政策。例如，2021年北京发布《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》，提出到2025年，将北京建设成为全球新型智慧城市的标杆城市。2021年深圳发布《深圳市人民政府关于加快智慧城市和数字政府建设的若干意见》，提出到2025年，深圳将打造具有深度学习能力的城市智能体，成为全球新型智慧城市标杆和“数字中国”城市典范。
基于此，一些城投企业自建或合资成立相关子公司，开展一系列研发和成果落地。例如，成都城投在2019年设立成都城投智慧城市公司，利用自建的照明物联网大数据平台对路灯进行智慧运维，促使2021年管辖区域内照明设施月平均亮灯率达到99.38%。目前，正加快建设智慧多功能灯杆的步伐，计划未来三到五年在全域成都建设3万多柱智慧多功能灯杆，总投资15亿元。泰州城投和泰州电信在2022年3月28日合资注册成立“城发数科”，江苏首个央企与地方国企合资成立的数字新基建公司。将聚焦城市信息模型CIM、建筑信息模型BIM、智能市政基础设施、城市安全平台、城市综合管理、智慧社区、智能建造等领域，提升城市管理水平的信息数字化城市基础设施体系。


1.4.国企改革、土储改革等政策推动城投企业转型升级

除了提供新的融资主题的政策外，一些政策旨在化解地方政府隐性债务压力，并助推城投企业转型升级，此类政策包括国企改革、土储改革和其它等，要点包括促使城投企业形成以管资本为主的国有资产监管体制、取消城投企业的政府融资职能、推动城投企业合并重组等。
在国企改革政策方面，相关国家政策强调促使包括城投企业在内的国有企业成为自负盈亏的独立市场主体，形成以管资本为主的国有资产监管体制。例如，2015年《国企改革指导意见》强调要促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。要加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。2020年《《国企改革三年行动》强调要突出抓好健全市场化经营机制。要加快形成以管资本为主的国有资产监管体制。
在土储改革政策方面，相关国家政策强调“取消”城投企业的政府融资职能，促使城投企业从事一级土地开发业务由土储中心模式向代建模式转变。例如，2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定政府不得将土地储备注入融资平台公司，即政府不能再将生地注入城投企业；2018年《土地储备管理办法》修订稿明确土储机构组织开展对储备土地必要的前期开发，而城投平台可以通过委托代建等方式参与土地一级开发。2021年，财综19号文件将土地使用权收入划转税务部门征收，从而压缩土地出让金灰色操作空间。
在其它政策方面，强调实现政企分离，推动城投企业重组。例如，2015年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》强调将平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，大力推动平台公司和政府脱钩，进行市场化改制，健全公司治理结构。2021年国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出严控新增隐债务, 规范地方投融资平台, 对没有偿还能力的企业，依法进行破产重整或清理。
基于国家层面相关政策的推动，我国地方政府隐性债务增速减缓，已有越来越多的省份宣布推动隐性债务试点工作。2021年10月以来，广东、上海、北京三省市先后试点全域无隐性债务，试点仅3个月后，广东于今年1月率先宣布“清零”。


在《国企改革三年行动》等政策背景下，各地区政府也纷纷提出对应的改革政策，包括 “地方国企改革三年行动方案”、顺应数字经济时代而提出的“国资国企数字化改革行动方案”、从单点突破角度提出的“区域性国资国企综合改革试验实施方案”等。
不同类型的地方改革政策之间相互协同，以点带面地促进国资国企转型升级。整体而言，在各类地方政策中，与城投企业相关的主要方向包括资本运作转型升级、管理机制转型升级、数字化转型升级。
在资本运作转型升级方面，包括混合所有制改革、资本合作等。例如，《上海市贯彻〈国企改革三年行动方案（2020-2022年）〉的实施方案》提出，国有股东持股比例较高的国有控股上市公司，引入战略投资者作为重要积极股东参与公司治理，实施“二次混改”。《浙江杭州区域性国资国企综合改革试验实施方案》提出，支持省市国有控股上市公司围绕企业战略和产业链，开展并购重组，提升上市公司质量。《北京市国企改革三年行动实施方案（2020-2022年）》强调，发挥国有资本杠杆作用，带动社会资本共同参与新型基础设施建设。
基于此，一些城投企业开始实施资本运作转型升级。例如，成都城投和四川天府新区产业投资集团在2022年6月签署全面战略合作协议，将加快搭建信息协同和开放合作平台，创新探索股权投资、产业基金等模式。
在管理机制转型升级方面，包括构建以管资本为主的国有资产监管体制、开展多种激励方式等。例如，《浙江杭州区域性国资国企综合改革试验实施方案》提出到2022年，浙江杭州区域性国资国企综合改革在重要领域和关键环节率先取得实效，国企改革三年行动任务率先完成，以管资本为主的国资监管体制基本建立。《北京市国企改革三年行动实施方案（2020-2022年）》强调，灵活开展多种方式的中长期激励，用足用好股权和分红激励、股票期权、超额利润分享等各种措施。鼓励从事新产业、新业态、新商业模式国企，按照风险共担利益共享原则，实施跟投。《安徽省国企改革三年行动实施方案（2020-2022年）》提出深入开展国有控股混合所有制企业员工持股改革试点。
基于此，一些地区开始制定以管资本为主的国有资产监管体制文件。例如，青岛作为区域性国资国企综合改革试验区，发布了全国国资系统第一个管资本转变国资监管职能规范性文件《青岛市国有资本管理暂行办法》，落实出资人监管权、企业法人财产权、经营自主权，管好资本放活企业，充分保障企业市场竞争主体地位。
在数字化转型升级方面，包括建设数据平台、促进互联互通、实现在线监管等。例如，《宁波国资国企数字化改革实施方案》提出到2022年底，基本实现“掌上国资”和外部系统集成，通过“一平台 一中心”，形成国资数字化应用长效机制。基本完成各市属企业和各区县（市）国资监管部门自有系统相关数据接入，推动跨领域、跨行业、跨企业数据融合与创新，形成横向到边、纵向到底、上下联动的在线监管大格局。《浙江省国资国企数字化改革行动方案（2021-2025年）》提出建设全省国资国企在线监管系统，以服务在线监管系统容量和技术需求为目标，规划建设“国资云”平台。
基于此，一些城投企业开始数字化转型升级。例如，广州城投与广州移动在2022年4月签订战略合作协议，广州移动借助自身5G、物联感知平台等先进技术与解决方案，依托行业深耕形成的成熟运作经验和业务开展模式，将为广州城投数字化转型和智慧基建业务板块提质发展聚势赋能，助力企业高质量发展。




<hr/>*下期预告：《2022年城投企业发展研究白皮书》
第一篇——城投行业发展综述
第二节 ——市场情况：城投债务持续扩容，区域分化程度显著

堅濤

好帖必须得顶起

小小小小羽

没人回帖。。。我来个吧